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Kapitel 1
Einleitung

Das vorliegende Buch untersucht aus politikwissenschaftlicher Perspektive den
Beitrag von Arbeitsrechtsexperten und der Arbeitsgerichtsbarkeit zur Entstehung
und Transformation des deutschen Tarifrechts. Im Zentrum steht die
historische Entwicklung einer spezifi schen Rechtsnorm, die für das kollektive
Arbeitsrecht von großer Bedeutung ist und sehr oft umstritten war. Dabei
handelt es sich um das sogenannte Günstigkeitsprinzip (§ 4 Abs. III TVG).
Es besagt, dass Arbeitsverträge oder andere arbeitsrechtliche Vereinbarungen
in tarifgebun denen Unternehmen dann vom geltenden Tarifvertrag abweichen
dürfen, wenn sie für den betreffenden Arbeitnehmer günstiger sind als die tarifliche
Regelung. Diese Rechtsnorm existiert seit circa einhundert Jahren und ist
damit so alt wie das Tarifrecht selbst. Dabei haben sowohl die Tarifvertragsverordnung
von 1918 als auch das Tarifvertragsgesetz von 1949 die Frage offengelassen,
in welchen konkreten Konstellationen sie gilt oder wann eine Regelung
günstiger ist als eine andere. Die Beantwortung dieser Fragen wurde stets an die
Praxis und die Gerichte delegiert.
Mit ihrer Definition und deren Interpretationsoffenheit ist zugleich die Brisanz
der Rechtsnorm angedeutet, denn der Geltungsbereich des Günstigkeitsprinzips
entscheidet mit über den Geltungsbereich von Tarifverträgen. Eine
großzügige Auslegung des Günstigkeitsgedankens schwächt die Präge- und
Regulierungskraft von Tarifverträgen. Ein enges Verständnis sichert ihre Dominanz.
Damit ist die Entwicklung des Günstigkeitsprinzips ein Gradmesser für
den Zentralisierungs- oder Liberalisierungsgrad des deutschen Kapitalismus.
Zudem signalisieren Modifikationen im Verständnis des Günstigkeitsprinzips
einen Wandel in der Governance-Architektur der Tarifpolitik. Eine weitreichende
Erlaubnis, von geltenden Tarifstandards abzuweichen, impliziert gleichzeitig
einen wachsenden politischen Gestaltungsspielraum für die betrieblichen Akteure
im Rahmen des Mehrebenensystems der Tarifpolitik. Also ist die Entwicklung
dieser Rechtsnorm sowohl in der Policy- als auch in der Polity-Dimension
interessant für die Debatte über die Entwicklung der industriellen Beziehungen
und des koordinierten Kapitalismus in Deutschland.

Ein zentralisiertes Lohnverhandlungssystem stellt den Anspruch, die Arbeitsbedingungen
der Beschäftigten kollektivrechtlich und überbetrieblich zu
regeln, zum Beispiel durch einen Flächen- oder Verbandstarifvertrag. Legitimiert
wurde und wird die Zentralisierung mit den Funktionen, die sie erfüllt
(Müller-Jentsch 1997: 191–192). Der Arbeitnehmerseite sollen Tarifverträge zur
Dekommodifi zierung ihrer Arbeitskraft dienen. Es wird argumentiert, dass die
Asymmetrie zwischen Kapital und Arbeit am Arbeitsmarkt nur dadurch nivelliert
werden könne, dass die Beschäftigten der Arbeitgeberseite als Kollektiv gegenübertreten.
Gewerkschaften sollen Kollektivvereinbarungen aushandeln, die
den Beschäftigten ein Mindestlohnniveau gewährleisten und sie vor Ausbeutung
schützen (Schutzfunktion). Darüber hinaus wurden dem Flächentarifvertrag
immer auch eine Reihe ordnungspolitischer Funktionen zugeschrieben. Zentralisierte
Vereinbarungen ordnen den Arbeitsmarkt durch die Festlegung der
Relationen zwischen Lohn, Produktivität und Leistung. Die Standardisierung
von Löhnen und Arbeitsbedingungen soll den Arbeitsmarkt vor Konkurrenz
schützen und die Planungssicherheit der Betriebe gewährleisten (Ordnungsund
Kartellfunktion). Zudem sollen im Zuge der überbetrieblichen Aushandlung
von Löhnen Konfl ikte aus der betrieblichen Sphäre ferngehalten werden
(Befriedungsfunktion).
Die Wertschätzung von Tarifverträgen schwankte im historischen Zeitverlauf
stark. Immer wieder wurden die Fragen diskutiert, ob sie die ihnen zugedachten
Aufgaben erfüllen können oder sollen – und wenn ja, in welcher Weise.
Die Antworten beeinfl ussten auch die Debatte über das Günstigkeitsprinzip.
Stieg das Interesse an der kollektiven Regulierung der Arbeitsbeziehungen,
wuchs gleichzeitig das Bedürfnis, den Raum für individuell günstigere Vereinbarungen
zu begrenzen – und umgekehrt. Darüber hinaus gab es immer auch
prinzipielle Einwände gegen das Tarifrecht. Die individuelle Vertragsfreiheit ist
eine der zentralen Rechtsnormen des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB). Tarifverträge
schränken die individuelle Vertragsfreiheit ein, um die oben genannten,
kollektiv ausgerichteten Funktionen bereitstellen zu können. Dadurch grenzt
sich das Arbeitsrecht gegen das Privatrecht ab. Der Günstigkeitsgedanke legt
nun fest, unter welchen Bedingungen die individuelle Vertragsfreiheit im kollektiven
Arbeitsrecht dennoch rechtlich zulässig ist. Er ist also ein potenzielles
Einfallstor des Privatrechts in das Arbeitsrecht. Dadurch wurde er auch zum
Schauplatz der Auseinandersetzungen zwischen einem kollektivistischen und
einem liberalen Rechtsdenken, die im Zentrum dieses Buches stehen.
Die grundlegende These der Arbeit lautet, dass eine organisations- und institutionenübergreifende
epistemische Gemeinschaft aus Arbeitsrechtsexperten
in der Wissenschaft, in den Gewerkschaften, in den Arbeitsgerichten, in
den politischen Parteien und in der Arbeitsverwaltung für die Etablierung und
Dominanz des kollektivrechtlichen Prinzips (und damit gegen einen weit verstandenen
Geltungsbereich des Günstigkeitsprinzips) kämpfte. Dabei war sie
in verschiedenen Phasen unterschiedlich erfolgreich. Sie scheiterte in der Weimarer
Republik. In der Nachkriegszeit gelang es ihr hingegen, den Vorrang des
Kollektivprinzips durchzusetzen. Das Günstigkeitsprinzip wurde eingedämmt.
Die epistemische Gemeinschaft der Arbeitsrechtler leistete damit einen zentralen
Beitrag zum Aufbau des koordinierten Kapitalismus in Deutschland, indem
sie die Regelungshoheit der Tarifverbände rechtlich absicherte. Seit dem Ende
der 1960er Jahre nahmen die Liberalisierungstendenzen zu. In diesem Zusammenhang
wuchs auch der Druck, dem Günstigkeitsgedanken und damit der individuellen
Vertragsfreiheit im Arbeitsrecht mehr Raum zu geben. Wiederum
spielten die Arbeitsrechtsexperten eine zentrale Rolle, weil sie sich den Liberalisierungstendenzen
entgegenstemmten. Ihre wichtigste institutionelle Ressource
war dabei die Kontrolle über die Arbeitsgerichtsbarkeit. Sie konnten den Liberalisierungspfad
zwar nicht stoppen, sie konnten ihn (bisher) aber lenken und
begrenzen. Damit unterstützten sie den Erhalt des Tarifsystems in Deutschland
maßgeblich. Gleichwohl hat die Fähigkeit, das kollektive Arbeitsrecht vor dem
Einbruch des Vertragsrechts zu schützen, im Zeitverlauf stark abgenommen.
Die vorliegende Arbeit möchte die Bedingungen des Erfolgs und des Niedergangs
der epistemischen Gemeinschaft herausarbeiten.
Aus dem Gesagten geht bereits hervor, dass das Buch einen Zeitraum von
einhundert Jahren in den Blick nimmt, der sich von den Auseinandersetzungen
um die Defi zite des BGB im ausgehenden 19. Jahrhundert bis in die Gegenwart
erstreckt. Dazwischen lagen zwei Weltkriege und drei Regimewechsel. Das Tarifrecht
im Allgemeinen und das Günstigkeitsprinzip im Besonderen überlebten
sie mehr oder weniger alle, wenn auch immer wieder in gewandelter Form. Der
Schwerpunkt der Arbeit liegt auf der Entwicklung nach 1945. Gleichwohl ist
ein Rückgriff auf die Weimarer Republik unverzichtbar, weil hier die Grundlagen
des kollektiven Arbeitsrechts gelegt wurden, ohne die die Nachkriegsentwicklung
nicht verstanden werden kann. Zudem waren zahlreiche Akteure in
Wissenschaft und Politik, die das Arbeitsrecht der Nachkriegszeit mitgestaltet
haben, bereits in der Weimarer Republik aktiv.
Theoretisch möchte die Arbeit drei Literaturstränge miteinander verbinden:
die Diskussion über das Zusammenspiel von Politik und Recht beziehungsweise
über die Rolle von Gerichten in der Politik, die Debatte über den inkrementellen
Wandel von Institutionen sowie die Literatur über den Einfl uss epistemischer
Gemeinschaften auf politische Entscheidungen. Der erste Aspekt (Politik und
Recht) wird in Kapitel 2 diskutiert. Der folgende Abschnitt führt zunächst in die
Debatte über den graduellen Institutionenwandel und die Rolle epistemischer
Gemeinschaften ein.